집이 일터인 돌봄노동자,

성희롱에 시달린다

“가구방문 돌봄노동자” 성희롱 피해 경험 31.7%, 2회 이상 반복되는 경우가 41.7%

- 피해의 92.9%가 서비스 이용자의 집에서 발생

- 가해자는 이용자 79.2%, 이용자의 보호자 27.1%순

(사)보건복지자원연구원(이사장 백도명)이 (재)공공상생연대기금의 지원으로 설문조사 진행

남인순 의원 “초고령사회 대비 지속가능한 돌봄 생태계 구축 중요,

가구방문 돌봄노동 관련 정부와 공공기관의 역할 필요”

[조사 설명]

○ 가구방문 돌봄노동자는 서비스 이용자의 가정을 방문해 돌봄서비스를 제공하는 노동자로 다수가 중장년 여성이며, 심각한 성희롱 피해 및 노동 단절 위기를 경험하고 있음.

성폭력 피해를 구제하기 위한 절차와 방법, 특히 및 제도적 개선안이 가시화되고 있지 않은 실정이며 근무환경의 개선이 요원함.

- 이에 일반적인 근로환경과 더불어 성희롱, 성폭력에 대한 실태조사와 함께 피해 예방과 우선적인 정책 및 제도개선 사항에 대해 살펴보고자 함.

○ (사)보건복지자원연구원(이사장 백도명)이 (재)공공상생연대기금의 지원으로 “가구방문 돌봄노동자”성희롱 피해 실태 설문 조사를 실시함.

- 조사표본은 모집단의 특성을 반영하여, 500명을 목표로 방문요양보호사 390명(조사대상의 약 78%), 장애인활동지원사 110명(조사대상의 약 22%)으로 구성함

- 조사는 4월 4주~6월 3주까지 약 두 달 간, 전국의 돌봄노동자 지원 센터 및 관련 단체 등의 협조를 받아 진행됨

- 조사 결과 최종 분석 대상은 499명임(방문요양보호사 387명, 장애인활동지원사 112명)

○ 남인순 의원은 18일 국민건강보험공단 국정감사에서 본 실태조사 결과를 공개하고, “초고령사회를 대비하여 지속가능한 돌봄 생태계 구축이 중요한데 성희롱 실태조사 결과가 심각하다”고 지적함. 남 의원은 “국민건강보험공단은 장기요양보호제도의 실질적 운영주체이기 때문에 역할이 중요하다”며, “장기요양요원 성희롱 금지 조항 신설, 수급자와 가족에게 인권 교육 의무화, 공단 업무에 장기요양요원에 대한 안전조치 및 지원 포함 등 「노인장기요양보험법」 개정을 통해 성희롱 예방 및 지원의 실효성을 확보해야 할 것”이라고 주장함.

[실태조사 요약]

○ 본 조사의 주요 내용인 가구방문 돌봄노동자(방문요양보호사와 장애인활동지원사)의 성희롱 실태조사 결과는 다음과 같음

- 방문요양보호사(387명)와 장애인활동지원사(112명)를 대상으로한 성희롱 실태조사 결과, 13개의 성희롱 유형 중 1개라도 성희롱 피해 경험이 있다고 응답한 비율은 31.7%였으며, 방문요양보호사는 37.5%, 장애인활동지원사는 11.6%로 나타나, 2021년 여성가족부 성희롱 실태조사의 성희롱 피해경험률 4.8%에 비해 매우 높은 수준임

- 방문요양보호사의 성희롱 피해 유형별 경험률에서 ‘포옹, 손잡기, 신체 밀착, 입맞춤 등 신체 접촉을 하거나 강요하는 행위’가 13.2%로 높게 나타났으며, ‘강제적으로 또는 심신 불능 상태를 이용해 성적 관계를 하거나 시도한 행위’의 경험률도 2.3%나 되었음

- 본 조사대상의 성희롱 피해경험자 가운데 성희롱 행위자는 이용자가 79.2%, 이용자의 보호자가 27.1%였음

- 본 조사대상의 성희롱 피해경험자 가운데 성희롱 행위자의 성별은 남성이 87.1%였으며, 남성 돌봄노동자 3명에 대한 성희롱 가해자도 남성이었음

- 성희롱 발생 장소는 대부분 이용자의 집(92.9%)이었으나, 특히 장애인활동지원사는 사적인 외출 시에도 성희롱 발생(27.3%)비율이 높았음

- 성희롱 행위의 반복성 조사에서는 2회 이상 반복 지속되는 경우가 41.7%로 2021년 여성가족부 성희롱 실태조사의 28.8% 보다 높음

- 성희롱 행위가 2회 이상 반복 지속될 경우 가구방문돌봄노동자는 ‘일을 그만두고 싶었음’이 67.2%였고, ‘업무만족도가 낮아짐’이 48.3%, ‘근로의욕 저하 등 업무 집중도가 떨어짐’ 등이 43.1%로 방문돌봄노동자의 서비스 제공에 부정적 영향을 줌

- 성희롱 행위 중단시 주된 사유는 ‘개인적으로 행위자에게 문제제기, 중단을 요구함’이 가장 많은 53.2%였고, ‘해당 일자리를 그만 둠’이 25.0%로 나타나, 기관 차원보다는 개인적 대응이나 노동 단절의 방식으로 대처하고 있음

- 성희롱 피해에 대한 방문돌봄노동자들의 대응(중복응답)은 35.2%가 소속기관이나 외부기관에 신고하며, 참고 넘어가거나 개인적으로 처리하는 비율이 84.5%였고, 방문요양보호사의 경우 조용히 해당기관의 일을 그만두는 비율이 13.4%나 됨

- 제공기관이나 외부기관에 신고 상담한 이후 ‘적절한 조치가 없었음’이 35.1%나 되었고, 서비스 제공기관의 사건처리 과정 결과에 대해 만족하지 않음이 54.0~59.3% 였음

- 성희롱 사건 처리 및 회복 과정에서 2차 피해의 경험을 조사한 결과, ‘지지받지 못하고 의심, 참으라는 이야기를 들었다’는 경우가 24.8% 였으며, ‘퇴사 유도나 강요’를 받은 경우도 7.3%였음

- 서비스 제공기관의 성희롱 방지 노력은 지침과 매뉴얼, 예방 교육 실시, 성희롱 방지 안내 등을 시행하고 있다는 경우가 63.3~74.0%로 비교적 높게 나타남

- 성희롱 예방 교육을 받은 경험이 방문요양보호사는 82.0%, 장애인활동지원사는 95.2%임. 방문요양보호사의 경우 2021년 여성가족부 성희롱 실태조사 93.0%에 비해 성희롱 예방 교육 경험율이 낮게 나타났음. 성희롱 예방 교육이 도움이 된다는 비율은 90.8% 였음

- 성희롱 피해 발생 시 소속기관에 신고 상담을 권유하겠다는 응답이 77.8% 로 나타나 소속기관의 대응이 중요함을 확인할 수 있으며, 소속기관이나 외부기관에 신고 및 상담하지 않겠다는 경우 그 이유(중복응답)가 ‘문제를 제기해도 묵인할 것 같아서’가 43.2%, ‘공정하고 전문적인 사건처리가 이뤄질 것 같지 않아서’가 35.8%로 나타나 해당 기관들에 대한 신뢰도가 낮았음

- 가구방문 돌봄노동자에 대한 성희롱 근절을 위해 필요한 정책으로는 ‘서비스 제공기관(기관장)의 성희롱 인식 개선’이 17.6%, ‘이용자(보호자)의 성희롱 인식 개선’이 17.2%로 비슷하게 나타나, 제공기관과 이용자(보호자)의 인식개선을 요구함

- 성희롱 근절을 위해 가장 많은 역할을 해야 할 기관은 ‘서비스 제공기관’이 35.7%로 가장 높았고, 다음으로 ‘보건복지부’ ‘서비스 이용자 및 보호자’가 15.9%로 동일하게 나타남. 장애인활동지원사의 경우 ‘보건복지부’의 역할 기대가 38.0%로 높음

- 성희롱 피해 돌봄노동자를 위한 보호 조치(2개 선택)로는 ‘행위자와 피해자 분리(공간분리, 접근금지, 이용자 교체)’가 21.8%로 가장 높았고, 다음이 ‘행위자에 대한 엄중 조치(실질적 징계, 서비스 중단 등)’이 21.2%, 그리고 ‘피해자의 회복과 치유, 이용자 교체를 위한 대기기간 동안의 유급휴가, 휴직 부여’가 17.6%, ‘피해자의 회복자 치유를 위한 상담, 의료 등 지원’이 17.1% 였음

[법 개정 및 정책 제언]

○ 노인장기요양법 개정 : 장기요양요원(요양보호사) 성희롱 금지 조항 신설과 성희롱 등 행위가 발생하였을 경우 장기요양급여 제공 거부(계약 해지) 규정 신설 시급

- 노인장기요양보험법 제28조의 2(급여외행위의 제공 금지)에 “수급자 및 그 가족은 장기요양요원에게 폭언, 폭행, 상해 또는 성희롱, 성폭력 행위를 하여서는 아니된다”는 규정을 신설해야 함

- 일본의 사례조사에서 나타난 바와 같이, 이용자에 의한 성희롱 등의 행위가 발생하였을 경우 장기요양급여의 제공을 거부할 수 있도록 규정함. 이를 위해 노인장기요양보험법 제 35조(장기요양기관의 의무 등)에 장기요양급여의 제공을 거부할 수 있는 ‘정당한 사유’에 ‘성희롱 등의 행위’를 포함하도록 개정 필요

- 보건복지부는 방문돌봄노동 성희롱 예방을 위해 사업수행기관이 이용자와 그 가족에게 성희롱 예방교육을 실시하도록 하며 성희롱 등의 행위가 발생시 계약 해지 사유가 된다는 점을 교육하도록 되어 있음. 이는 공정거래위원회의 표준약관에 의한 계약 해지일 수 있으나, 노인장기요양법에는 장기요양급여의 제공 거부 즉 계약해지의 사유로 명시되어 있지 않음. 따라서 노인장기요양법 개정을 통해 법률적 근거를 확보하는 것이 필요함

- 장애인활동지원사의 경우 장애인활동지원에 관한 법률에 근거하여 서비스를 제공받고 있으며, 2023년 장애인 활동지원 사업안내에서 활동지원 기관이 서비스 제공을 거부할 수 있는 타당한 사유로 ‘수급자의 상습적인 폭언, 폭행, 성추행, 부정수급 등으로 활동지원인력 또는 활동지원기관이 제공을 기피할 수 밖에 없는 경우’로 안내함(보건복지부, 2023: 133)

- 실태조사에서 성희롱 피해 근절을 위한 대책으로 ‘이용자(보호자)의 성희롱 인식개선’이 필요하다는 요구가 높았음. 노인장기요양보험법에 수급자에 대한 인권교육을 의무화하고, 인권교육의 대상을 가족으로 확대하도록 동법 제35조의 3을 개정함. 남녀고용평등법에 의해 사업수행기관은 연1회 직장내 성희롱 예방교육을 실시하여야 하나, 이를 가구방문 돌봄노동자의 특성에 맞추어 직장이 아닌 이용자의 ‘집’에서 발생하는 성희롱에 대한 교육으로 실시될 필요가 있으며, 특히 이용자와 그 가족이 포함되어야 함

- 성희롱 피해자에 대한 유급휴가 지원, 2인1조 편성 등이 실효성있게 운영될 수 있는 재원과 주체를 명확히 하고, 구체적인 운영 실적을 파악하여 제도 운영이 적극적으로 이루어질 수 있도록 하여야 함. 현재 국민건강보험공단이 장기요양사업을 관리.운영하는 주체이므로 노인장기요양보험법 제48조(관리운영기관 등) 2항의 공단이 관장하는 업무에 ‘수급자 및 그 가족, 장기요양기관 및 장기요양요원에 대한 정보 제공, 안내, 상담 등 장기요양급여 관련 이용지원 및 안전조치에 관한 사항’이 포함되도록 개정해야 함

- 실태조사에서 나타난 바에 의하면, 성희롱 피해 근절을 위해 가장 많은 역할을 해야 할 기관으로 ‘서비스 제공기관’이 35.7% 였음. 이는 돌봄노동자를 우선적으로 보호해야 할 기관이 사용자인 장기요양기관의 장임을 의미함. 따라서 성희롱 등의 행위에 대한 장기요양기관의 장의 의무 이행을 높일 필요가 있음. 노인장기요양보험법에 성희롱 등 행위 발생에 대해 장기요양기관의 장이 조치를 취하지 않는 경우 시정명령, 과태료 등의 제재를 가할 수 있도록 동법 제36조의2(시정명령)과 제69조(과태로) 조항 개정 필요

○ 남녀고용평등 및 일가정 양립지원에 관한 법률(이하 ‘남녀고용평등법’) 개정: 성희롱 행위자 즉 성희롱 주체로 돌봄서비스 이용자와 그 가족 포함여부 검토

- ‘남녀고용평등 및 일가정 양립지원에 관한 법률’은 사업주로 하여금 고객에 의한 성희롱 방지 의무(제14조의 2)를 규정하여, 가구방문 돌봄서비스 이용자로부터 노동자인 방문요양보호사나 장애인활동지원사가 성희롱을 당하였을 경우 사업주인 장기요양기관 혹은 장애인활동지원기관의 기관장인 사업주가 취해야 할 보호조치와 과태료 등이 적용될 수 있음.

- 반면에 성희롱 행위자라 할 수 있는 돌봄서비스 이용자를 제재할 수 있는 방안이 남녀고용평등법에는 마련되어 있지 않음. 돌봄서비스 이용자는 장기요양급여를 받는 대상자이며, 고평법에서 정한 성희롱 행위자의 범주인 ‘사업주, 상급자 또는 근로자, 종사자’에 해당되지 않기 때문임.

- 따라서 검토가 필요한 부분은 고평법 성희롱 행위자의 범주에 돌봄서비스 ‘이용자와 그 가족’을 규정하고 이에 대한 처벌을 포함할 것인지의 문제임. 가구방문 돌봄노동자가 포괄적으로 노동자 지위에서 성희롱 피해를 보호받아야 할 주체인 것은 분명함. 그러나 남녀고용평법은 성희롱 행위자 범주에서 사회보험 수급자와 그 가족을 포함하고 있지 않으므로 ‘남녀고용평등법’의 성희롱 행위자 범주에 포함되도록 하는 규정 검토가 필요할 것임. 사회보험 급여의 수급자 지위로 인해 발생하는 특수성을 감안하여 성희롱 행위자의 범주에는 포함하되, 행위자에 대한 처벌규정(혹은 피해자 보호조치 등)은 별도의 해당 법률(예를 들어 노인장기요양보험법)을 적용하는 방식으로 개정 검토할 수 있음.

- 보건복지부와 국민건강보험공단의 역할: 성희롱 등 인권침해방지를 위한 조직과 재원 마련 필요

- 보건복지부를 주무 부처로 하는 국민건강보험공단(이하 ‘건보공단’)은 장기요양보호제도의 실질적 운영주체이며 장기요양기관과 장기요양요원 등을 관리하고 운영을 책임지는 기구이며, 장애인활동지원사를 포함한 대다수의 가구방문 돌봄서비스가 보건복지부 사업이라는 점에서 보건복지부와 건보공단의 성희롱 예방과 방지를 위한 제도적 역할이 매우 중요함

- 앞서 언급한 노인장기요양보험법 개정 방향에 대한 보건복지부의 개정 의지가 필요하며, 건보공단은 성희롱 발생시 피해자 보호조치를 위한 실질적 노력(2인 1조의 실효적 운영을 위한 예산 마련, 수가와 급여 체계 개선, 유급휴가 현실화, 이용자 성희롱 이력 관리, 성희롱 등 인권침해 대책에 관한 장기요양기관의 역할 강화 등)이 이루어져야 함

- 사업수행기관인 장기요양기관과 장애인활동지원기관이 성희롱 등의 행위에 대한 처리절차를 확보하고 있는지에 대한 점검이 필요함. 보건복지부는 각 사업수행기관이 고충처리 절차를 설치하도록 하고 있으나 실제 이를 운영하고 있는 기관이 얼마나 있는지 파악하여야 하며, 특히 성희롱, 성폭력 등의 처리절차를 마련하는 것이 문서상의 대책에 그치지 않아야 함. ‘분리와 유급휴가 실시’ 등의 안전확보, 지자체에 대한 보고, 교육 등의 후속조치등이 이루어져야 한다는 ‘처리절차’가 현장에서 실효적으로 작동되는지 점검하고, 효과적 작동을 위한 지원책을 동시에 마련하여야 함

○ 방문돌봄노동자 현황 및 성희롱 피해구제를 위한 전국적 실태조사 실시

- 돌봄서비스의 제공이 시설 중심보다 재가서비스 위주로 이루어지고 있는 현실에 기초하여 ‘집’이라는 공간이 새로운 작업장이 되는 현상에 대한 국가정책적 관심에 기초하여 모든 가구방문 돌봄노동자의 전국적 규모와 현황 파악이 필요함

- 가구방문 돌봄노동자의 경우 돌봄이라는 서비스 제공의 특성으로 신체적, 관계적, 대면적, 정서적 대인서비스가 이루어짐. 이로인한 감정노동 뿐 아니라 언어적, 물리적 성희롱과 폭력에 노출될 가능성이 크다는 점을 인식하고, 가구방문 돌봄노동자의 특성에 따른 전국적 규모의 성희롱 피해 실태조사를 실시하여야 함

○ 장기요양기관의 이용자 위험 평가 정보 공유절차 및 성희롱 폭력 대응절차 마련

- 장기요양기관은 성희롱 성폭력 발생에 대한 안전 매뉴얼과 이용자별 위험성 평가를 실시하도록 하고, 서비스 개입시 주의해야 할 사항 등을 미리 검토하고 위험 발생 시 대응책을 마련해 놓도록 함