준예산 제도에 대한 오해와 진실

- 도입 이후 45년간 한번도 운영한 적이 없는 제도 -

◇ 새해 예산안이 연내 의결되지 못할 경우, 헌법규정에 따라     준예산을 집행하면 된다는 견해가 일부에서 제기되고 있으나,     준예산은 입법미비 등으로 실체가 없는 제도임

1. 준예산 제도란?(헌법 제54조 3항, 예산회계법 제34조)

 □ 준예산은 회계연도 개시전까지 예산안이 의결되지 못할 때 일부 경비에 한해 전년도 예산에 준하여 집행하는 제도임

 □ 준예산으로 집행가능한 경비는

   ① 헌법이나 법률에 의해서 설치된 기관 또는 시설의 유지운영

   ② 법률상의 지출의무 이행

   ③ 이미 예산으로 승인된 사업의 계속에 국한됨

2. 준예산 활용이 가능한가?

 2-1. 준예산은 의회해산을 전제로 도입된 제도

 □ 현행 헌법상 준예산 제도는 1960년 3차 개헌시 의원내각제로 전환되면서 기존의 가예산 제도를 폐지하고 도입되었음

   ㅇ 당시 개정헌법에 의할 경우 회계년도 개시전 예산불성립에 따른 준예산 집행은 내각 총사퇴 또는 의회 해산 요건이었음

       * ‘60년 3차 개헌 헌법 규정 : 법정기일내 예산불성립 → 내각에 대한 불신임

          결의로 간주 → 내각총사퇴 또는 민의원 해산(10일 이내) → 민의원 총선거 실시

          (20～30일) → 정부가 신규 제출한 예산안 민의원 심의(2개월) → 참의원 심의(10일)

 □ 준예산 제도는 의회가 존재하고 있는 상황을 전제로 하는 ‘가예산’ 제도와 다름

    

종 류	기 한	국회의결	지출항목	도입시기
가예산	1개월	필  요	전반적	‘48～’60년1」
준예산	제한없음	불필요	한정적	‘60년 3차개헌 이후～현재

    1」 ‘49, ’50, ’51, ’52, ‘53, ’55년 총 6차례 편성

 2-2. 준예산은 도입 이후 45년동안 한번도 운용된 적이 없는 제도

 □ 도입당시의 취지가 의회해산이라는 비상상황을 전제로 하고 있으며, 이에 따라 제도 도입 이후 준예산을 집행한 사례가 없음

 □ 준예산 제도 도입 이후 연도내 예산안이 통과되지 못한 사례는 단 한차례도 없었음

   ㅇ 특히, 1988년까지는 예산안 의결이 헌법시한(12.2일)을 넘긴 경우도 없었음

 2-3. 준예산에 대한 입법 미비로 실체가 없는 제도

 □ 헌법규정 이외에 준예산 집행을 전제로 구체화된 법규정이 미비한 상황

   ㅇ 특히, 기금은 헌법상 관련 규정 자체가 없음

 □ 예산회계법의 조항(제34조)은 헌법 내용(제54조 3항)의 단순 반복이며,

   ㅇ 준예산 집행대상과 절차 등에 대해 보다 진전된 내용을 반영하고 있지 못함

 2-4. 준예산을 집행하더라도 정상적인 국가기능 수행 곤란

 □ 준예산이 의회해산 등 비상상황을 전제로 도입된 제도이므로, 관련 헌법규정에 대해서는 엄격한 해석이 불가피

 □ 이에 따라 준예산은 ‘최소한의 국가기능을 유지’하는 수준에서 집행될 수 밖에 없으며

   ㅇ 헌법 제54조 제3항에 따라 헌법이나 법률에 의해 설치된 기관이나 시설유지 이외의 각종 사업은 신규·계속 여부를 불문하고 추진이 불가능하게 됨

   ㅇ 특히, 최근 호남·충청 지역 등의 대규모 폭설피해에 대한 복구비도 지원할 수 없음

※ 준예산으로 집행할 수 없는 사업(예시)      ① 사회복지․육아․주택 등 서민생활 지원 사업        ▪ 사회적 일자리, 청년실업대책, 직업 훈련 등         공공부문 일자리 지원(‘06년안 48만명, 1.6조원)        ▪ 아동시설(275개소), 노인시설(366개소), 장애인시설(238개소) 등         각종 사회복지 시설에 대한 지원(‘06년안 0.9조원)        ▪ 보육비 등 육아지원(‘06년안 1.0조원), 임대주택건설 등         서민주거생활 지원(‘06년 국민주택기금 사업 7.5조원)      ② 대부분의 국가투자 사업 : R&D, SOC, 농업, 중소기업 지원 등      ③ 지자체(광역 16, 기초 234개)에 대한 국고보조사업       (‘06년안 18.1조원)      ④ 재해대책 관련 경비 등

 

참고1

준예산 관련 현행 법조항

새로운 회계연도가 개시될 때까지 예산안이 의결되지 못할 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음 목적의 경비는 전년도에 준하여 집행할 수 있다

  1. 헌법이나 법률에 의해서 설치된 기관 또는 시설의 유지운영

  2.법률상의 지출의무 이행

  3.이미 예산으로 승인된 사업의 계속

  ①국회에서 부득이한 사유로 회계연도 개시전까지 예산안이 의결되지 못할 때에는 정부는 헌법 54조 ③항의 규정에   의거하여 예산을 집행하여야 한다

  ②제1항의 규정에 의하여 집행된 예산은 당해연도의 예산이 성립되면 그 성립된 예산에 의하여 집행된 것으로 본다

참고2

준예산 제도 도입 당시 관련 법조항

가예산 제도

 (제94조) 국회는 회계연도가 개시되기전까지에 예산을 의결하여야 한다. 부득이한 사유로 인하여 예산이 의결되지 못한 때에는 국회는 1개월 이내에 가예산을 의결하고 그 기한내에 예산을 의결하여야 한다.

준예산 제도

(제35조의2) 민의원이 해산된 때에는 해산된 날로부터 20일이후 30일 이내에 민의원의원의 총선거를 실시하여야 한다. 민의원이 해산된 때에는 참의원은 동시에 폐회된다.

(제71조) 국무원은 민의원에서 국무원에 대한 불신임결의안을 가결한 때에는 10일 이내에 민의원 해산을 결의하지 않은 한 총사직하여야 한다.

국무원은 민의원이 조약비준에 대한 동의를 부결하거나 신연도 총예산안을 그 법정기일내에 의결하지 아니한 때에는 이를 국무원에

 대한 불신임의결로 간주할 수 있다.

(제94조) 국회는 회계연도가 개시되기전까지에 예산을 의결하여야 한다.

국회가 전항의 기간내에 예산을 의결하지 아니한 때에는 정부는 국회 에서 예산이 의결될 때까지 다음 각호의 경비를 전연도 예산에 준하여 세입의 범위내에서 지출할 수 있다.

   1. 공무원의 봉급과 사무처리에 필요한 기본적 경비

   2. 법률에 의하여 설치된 기관과 시설의 유지비와 법률상 지출의 의무있는 경비

   3. 전연도 예산에서 승인된 계속사업비

전항의 경우에 민의원의원총선거가 실시된 때에는 정부는 다시 예산안을 제출하여야 하며 국회는 민의원이 최초로 집회한 날로부터 2개월이내에 예산을 심의의결 하여야 한다.

참고3

예산안 국회의결 현황

 □ 준예산 도입(‘60년) 이후 예산안이 연내 통과되지 못한 사례 없음

 □ 1988년까지는 헌법시한(12.2일)내 예산안 통과

 □ 최근 2000년 이후에는 대선이 있었던 2002년를 제외하고 12.27일 이후인 연말 막바지에 국회 통과

연도	’73	’74	’75	’76	’77	’78	’79	’80	’81	’82	’83
예산안 국회의결일	12.2	12.1	12.2	12.2	12.2	11.14	12.1	-	12.2	12.2	12.2
비 고	여 대 야 소							국회 해산	여대야소

 

연도	’84	’85	’86	’87	’88	’89	’90	’91	’92	’93
예산안 국회의결일	12.1	12.2	12.2	10.30 (대선)	12.2	12.19	12.18	12.3	11.20 (대선)	12.7
비 고	여 대 야 소				여소야대		여 대 야 소

 

연도	’94	’95	’96	’97	’98	’99	’00	’01	’02	’03	’04
예산안 국회의결일	12.2	12.2	12.13	11.18 (대선)	12.9	12.18	12.27	12.27	11.8 (대선)	12.30	12.31
비 고	여 대 야 소				여 소 야 대						여대야소

  주｣      는 법정기한을 지키지 못한 경우임